日本私立大學校院整併、轉型與退場策略

教育制度及政策研究中心 | 劉秀曦 副研究員

壹、前言

  近年來,隨著少子女化現象的向上發酵,大學校院因為生源不足所衍生的經營危機也逐漸浮出檯面。尤其對私立技職校院而言,一方面因收費較公立學校為高,另方面則是受到傳統社會價值觀影響,學業成績較佳的學生多將就讀一般大學視為優先選項,導致私立技職校院常因生源不足而承受更大壓力。就實際狀況觀之,2014年2月,高鳳數位內容學院成為全台第一所退場的;同年8月,永達技術學院亦因財務問題宣布停辦。其後,高美醫護管理專科學校、亞太創意技術學院,以及南榮科技大學分別於2018年至2020年間黯然退場。

  為因應人口變化趨勢與維護學生受教權益,行政院業於2017年11月通過《私立大專校院轉型及退場條例》(草案)(行政院新聞傳播處,2017)。然而前揭條例(草案)的推出只是一個起點,由於大學組織重整不僅涉及師生權益,更與社區發展緊密關連,再加上校產如何處理具有爭議,遂讓大學重整之路困難重重。惟大學整併、轉型及退場問題並非我國所獨有,以日本為例,除與我國文化背景相近之外,其高等教育系統亦是以私立學校為主,加上同樣面臨嚴峻的少子女化問題,故日本政府近二十年來積極推出各項因應對策。

  基於此,本文擬整理並分析國際教育訊息中日本政府在面臨私立大學經營問題時,其推出之整併、轉型與退場策略的最新發展情形,俾做為精進我國相關政策之參考與借鏡。

貳、日本私立大學整併、轉型與退場策略

  日本文部科學省調查報告指出,日本18歲人口在1992年達到205萬人的高峰之後逐年下滑,至2014年時已降至118萬人。其後雖略微回升,但在2018年之後又開始走下坡,預估到了2031年時將跌破100萬人,至2040年時可能僅剩74萬人(駐大阪辦事處,2018a)。前述就學人口的減少讓日本大學面臨非常險峻的經營環境,根據日本獨立機構—私立學校振興共濟事業團公布的資料顯示,日本四年制私立大學2014年度春季約有近46%的學校出現招生不足的窘境,較上年度增加6%,其主要原因為高中畢業生逐年減少,未來招生情況恐將更為嚴峻(駐日本代表處教育組,2014)。有鑑於此,日本政府提出以下策略做為因應:

一、整併策略:放寬學院轉讓制度,提高私立大學校院整併效率

  為了迎接日本大學2018年至2040年的發展趨勢,日本中央教育審議會在2017年底向文部科學省提出建言,呼籲政府應該有更大的彈性與積極作為來促進學校之間的合作和合併,並提出以下可行策略,包括:(一)國立大學法人同時可經營數個大學的「一法人多大學制」(傘式經營);(二)一地區內的數個國公私立大學進行學分交換等合作而成立一般社團法人之大學等合作推進法人(暫稱);(三)私立大學受到經營不善的影響,可以將以學院為分割單位直接讓渡給其他大學之制度。其後,文部科學省也採納其建議,在私立大學整併方面,允許經營不善的私立大學,自2018年起能以學院為分割單位直接讓渡給其他大學(駐大阪辦事處,2018a、2018b)。

  在此項新措施公布之前,大學中的各學院一旦廢止停招,接受轉讓的大學必須重新申請,然由於申請新開設學院之手續涉及審查教師資格和績效等事項,導致大學整併曠日廢時,難以即時回應私校存續與發展需求。相較之下,新措施大幅簡化了大學之間學院轉讓手續,除了在互信基礎下省略教師資格審查程序之外,另財務與資金審查亦予以簡化,藉此大幅降低學校行政負擔,有效促進私立大學的合併與改組。但文科省也要求學校在轉讓學院前必須先向學生及家長進行充分說明,獲得這些利益關係人的支持與理解(駐日本代表處教育組,2019)。

  就實例觀之,目前已有神戶山手大學及關西國際大學採取新措施。關西國際大學規劃在2020年4月以接收學院的方式吸收合併神戶山手大學,俾讓私立大學在「苦難時代」中,為學校生存發展另闢蹊徑,而兩校以讓渡學院方式進行的統合也將會成為日本私立大學整併史上的重要參考範例(駐大阪辦事處,2019)。

二、轉型策略:善用政府補助,鼓勵私校建立特色與平衡城鄉發展

  政府補助向為私立學校重要財源管道,也是私校能否永續經營發展的關鍵因素。有鑑於此,文部科學省近年開始運用「私學助成金」(類似我國私校獎補助經費)來促使私立大學改善經營與提高品質。就具體做法觀之,首先是設定指標(如表1所示)做為各校獎補助經費增減額之依據。一方面透過增加助成金來鼓勵學校從事具有特色的研究或推動地區性合作與國際化;另方面也藉由減少助成金來懲罰招生情況不佳、財務出現赤字,以及評鑑結果不佳的學校。


  其次則是將政府補助經費與學校招生人數掛鈎,藉此避免都會區大學規模擴充過速(駐大阪辦事處,2018a)。詳言之,由於從學生的角度而言,在都會中心的學校對於校外實習或求職活動皆較有利,因此為了吸引學生入學,愈來愈多位於郊區、招生情況不佳的私立大學陸續將校址遷回都會中心,並將此種做法視為是解決私校經營困境的「勝利方程式」。但在此同時,偏遠地區的經濟活力卻因大學回歸都會中心而蒙受損失,因為來自外地的大學生不僅是當地商店的主要消費者,也能促進公寓租賃等地區經濟活動,且此種回歸都會的情況亦有悖於日本政府刻正積極推動的「地方創生」政策平衡城鄉發展的願景(駐日本代表處教育組,2015)。

  基於此,文部科學省開始透過取消私學助成金的懲罰手段來限制都會區學校擴充招生人數(駐大阪辦事處,2018a)。如果都會區私立大學校院新生人數超過招生名額的120%,就取消該校的「私學助成金」。但學者也表示,透過調整私學助成金來引導學校發展並非長遠的手段,更重要的是要能協助地方大學強化教學品質和建立發展特色,或鼓勵知名大學遷到地方,同時也要擴大學校對地方人士的招聘,如此才能有效強化年輕人紮根地方的動機(蔣豐,2015)。

三、退場策略:建立財務預警機制,提高經營不善私校危機意識

  日本政府有鑑於私立大學出現退場危機的原因,不僅是來自於18歲人口減少的衝擊,也常是學校本身經營不善造成的後果。因此,為因應生源不足危機同時改善私立學校品質,文部科學省提出「讓惡質大學退場,重點投資好大學」的改革方針(臺北駐日經濟文化代表處文化組,2012)。

  而為了改善私立大學經營成效,文部科學省早於2007年就委託私立學校振興共濟事業團發展出「經營判斷指標」,用來做為篩選經營不善學校並及早預防之預警機制。前述指標推出後爭議不斷,故十數年來歷經數次修訂,目前最新版本為平成27年(2015年)版,共計分為8項財務指標(日本私立学校振興・共済事業団,2017)。茲將其內容整理如附表1所示。

  根據前述現金流量、負債比率、償債能力、收入成長比率等財務指標,文部科學省將所有私立學校法人進行分級,俾提早發現經營危機和提出因應對策。如圖1所示,目前學校分級可分為「正常狀態」(綠色)、「即將發生困難」(白色)、「經營困難」(黃色),以及「自力再生極度困難」(紅色)4種類型,又可再進一步細分為A1至D3共14種子類型。學校一旦進入「黃色警戒區」,校方就必須針對經營困境在期限內提出改善計劃;進入「紅色警戒區」則代表學校債務負擔沉重,校方難以自力救濟故必須及早尋求協助(駐日本代表處教育組,2018b)。


  圖1亦呈現根據指標進行診斷後的分級結果,詳言之,日本私立學校振興共濟事業團以全日本662學校法人為分析對象(含私立大學、短期大學和高等專科學校),就其2015年度至2017年度的財務資料進行校務經營診斷。結果發現,有367個(55.4%)學校法人其經營狀態屬於「正常」範圍;192個(29.0%)學校法人居於「即將發生困難」的黃色警戒區初期階段。尤其需注意的是,至2020年即有破產之虞(紅色區)的法人有17個(占2.6%);而2021年度以後有破產之虞(黃色區)的法人也高達86個(13.0%),換言之,目前日本面臨經營困難的法人共有103個(15.6%)。由此可見,日本私立大學的經營環境依然十分險峻,但日本私立學校振興共濟事業團並未公布各個法人名稱(駐日本代表處教育組,2018b)。

  日本政府訂定財務預警指標並將學校進行分級的目的,在於透過更嚴謹的態度來提高虧損日漸擴大之學校法人的危機意識,並加速經營方針的改革。而文部科學省和私立學校振興共濟事業團的任務,則是依學校之不同狀態分別提供經營改善計畫之擬定方法及步驟,以利學校進行經營改善。

  文部科學省自2019年起,又根據學校法人在前述8項指標中「經常性收支連續三年虧損」與「負債金額高於運用資產」兩項財務指標的表現來將學校分類,藉此強化對私立學校的指導。如果符合以上二條件,即會被判定為有經營困難者(圖2左下角紅黃色區塊),此時文部科學省將派專家至該學校法人進行各項支持程序,若學校不配合進行改善則可能會祭出停止招生或解散法人等要求學校退場手段(駐大阪辦事處,2018c)。


參考文獻

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附加檔案
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